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(调研文章)关于打造卫片执法升级版的实践与思考
发布:本站日期:2017/5/19 16:13:00已浏览:

2000年至今,国土资源部先后组织开展了17次卫片执法。十多年以来,卫片执法工作在不断改革创新中前行,在发现问题、解决问题中推进。我市卫片执法工作也是在不断摸索中前进,从被部、省约谈到今年实现市、县两级零约谈,关于如何打造卫片执法升级版,笔者进行了一些探索与思考。

一、我市卫片执法工作开展情况

  我市每年卫片执法工作都被列为市政府的重点难点工作。卫片执法工作在市政府的高度重视和省厅的具体指导下,全市各级政府和国土部门提高认识,迅速行动,精心组织,周密部署,认真核查,扎实整改,严格督导,力求实效。主要做法是:

(一)高度重视,迅速行动。我市各级政府高度重视,迅速行动,在全市深入开展卫片执法检查工作。一是成立领导小组。市政府成立了市长任组长,常务副市长为副组长,市直相关部门主要负责人为成员的市卫片工作领导小组,形成了政府主导,政府主要领导亲自抓,市国土等多部门协同配合、上下联动的工作格局。二是下发整改通知。每年市政府都以政府办公室的名义下发抓紧做好年度土地卫片执法监督检查查纠整改工作的通知,要求各地政府要加强领导,强化措施,严肃纪律,扎实做好全市卫片图斑涉及地块的核查和查纠整改工作,确保按时有效完成全市卫片执法工作任务,对查纠整改工作不力,未能如期达到整改要求的县市区,将暂停建设用地审核报批,情节严重的还要严肃追究主要领导和相关人员的责任。各县(市、区)政府对卫片执法工作也高度重视,均成立了卫片执法工作领导小组,召开了卫片执法专题会议。

(二)精心组织,周密部署。为切实做好全市卫片执法工作,市国土局及时对全市卫片工作进行安排部署。一是成立工作小组。市局成立由局长任组长,局分管领导任副组长,各相关科室和局直属单位负责人为成员的局卫片执法检查工作小组,并成立了由执法局牵头,各相关科室业务骨干组成的工作专班。二是制定工作方案。市局每年结合部、省工作部署精神,制定年度土地矿产卫片执法监督检查工作实施方案,明确目标任务、工作步骤、政策界限和工作要求。三是召开卫片会议。每年初,市局召开全市变更调查并同步开展卫片工作动员部署会,传达学习部省变更调查与卫片工作部署要求和政策规定,对全市变更调查与卫片工作进行了安排部署,采取以会代训形式对全市变更调查与卫片专班人员进行培训,要求各地要严格按照部与省厅变更调查与卫片工作要求和安排,明晰思路,抓住重点,落实责任,扎实做好变更调查与卫片执法各项工作,按时完成变更调查与卫片执法工作任务。各县(市、区)局也都相应成立变更调查与卫片执法工作小组,组建工作专班,认真开展变更调查与卫片执法工作。

(三)提前谋划,掌握主动。为从源头上控制住违法用地比例,我市提前谋划,把年度日常执法监察工作和年度变更调查工作与卫片执法检查工作捆在一起抓,坚持早动手、早整改,为年度卫片执法检查工作奠定基础。 一是提前谋划布局。提前下发《关于做好年度土地卫片执法监督检查前期重点工作的通知》,要求各地扎实做好违法用地化解工作,确保在土地变更调查 “一上”前报批一批、拆除一批、复耕一批、查处一批,切实降低违法用地比例。二是提前部署安排。结合部、省土地变更调查工作政策和要求,市局及时召开全市土地卫片执法工作专题会议,及时领会把握年度土地卫片执法的新政策、新要求,并就如何做好前期重点工作进行专项学习和安排部署,要求各级国土部门高度重视,强化组织领导,迅速开展行动,把握工作主动。

(四)认真核查,扎实整改。按照部、省卫片执法工作要求,全市各级政府和国土部门迅速行动,对卫片涉及图斑逐一进行核查和查纠整改。一是认真核查判定。各级国土执法监察部门与地籍部门紧密协调配合,对部下发的年度土地变更调查图斑一同现场核查、一同审查判定、一同制定方案,有针对性地严格开展室内核查和外业核查,并严格依照卫片政策,对部下发的土地变更调查图斑逐个图斑进行判定。二是及时查纠整改。对核查属实的土地违法监测图斑,各地按照“既查事,又查人”的原则,在当地政府的主导和组织下,明确工作任务,落实整改责任,组织国土等相关部门逐宗依法进行查处整改。

(五)强化督导,扎实推进。为促进全市卫片工作有效开展,我市国土部门严明纪律,狠抓土地卫片工作的督促、指导和检查工作,确保卫片执法工作进度。一是严格数据上报纪律。市国土局下发《关于做好年度土地变更调查及卫片执法检查相关数据上报工作的紧急通知》,要求各地采取有效措施,按时完成各阶段工作任务,及时上报卫片执法相关数据,对工作迟缓,影响全市工作进度的,市局将严肃追究相关责任人责任。二是严格开展检查督导。每年市局组成2个督导组,由执法监察与地籍部门分管领导带队,对各县(市、区)变更调查与卫片执法工作开展情况开展督导,通过检查督导,掌握情况、发现问题、研究措施,有效地推动了全市卫片工作的有序开展,保证了我市各地卫片工作的质量和工作进度。

经过十多年的卫片执法工作,我市各级政府、国土资源部门对卫片执法工作的认识不断深化,工作方式不断转变,成效越来越显现,主要体现在:一是认识不断深化。从最初的发现并查处违法行为到明确了卫片执法“四大功能” 定位:一是发现违法行为,督促整改查处;二是评估一个地区国土资源管理秩序;三是检验日常执法监管效果,监督日常监管履职情况;四是反馈国土资源管理制度中的问题,提出改革措施与建议。二是实现了卫片执法的“五大转变”: 一是由部门行为向政府行为转变;二是由单一执法向联合协作转变;三是由专项整治向常态监管转变;四是由单一的发现、查处违法行为向开展警示约谈、实施责任追究等多种方式相结合转变;五是由查处为主向疏堵并重转变。三是卫片执法工作成效越来越明显。违法用地的势头得到进一步遏制,违法比例呈逐年下降趋势。

二、土地卫片执法过程中存在的问题

1、和变更调查相衔接利弊参半。和变更衔接利处在于,变更图斑一下发,执法监察就参与进来,一同外业核查,一同内业判读定性,这样对于每个图斑的基本情况会了解更深入,对于卫片图斑的处理可以做到心中有数。但是也存在弊端。

一是容易导致数据的不真实。地籍变更调查目的是为了真实反映一个地方的地类变化,但是因为牵扯到了卫片执法的违法比例问题,所以从变更调查开始,就人为的打擦边球,进行数据处理,最后地籍变更数据不够真实,卫片执法的数据也会出现不够真实。

二是两项工作内容不同,用地判定标准不同。变更有变更的要求,卫片执法有卫片执法的要求,两项工作有很多地方要求不一样,因此同步开展,同时定性,就必定存在着不一致的地方,最后为了保持一致,就只有某一方妥协,所以从某一方角度来说,结果就不够真实。      

三是卫片执法数据和变更调查数据不一致。如2015年度的卫片工作相对往年有了很大变化,数据上报较往年有了很大的提前。往年卫片工作都是在地籍变更数据几下几上定板后,才下发图斑。今年的卫片工作完全和变更同步,数据上交也要求提早。但是地籍的变更数据在几下几上的过程中有了很多改变,而且地籍变更的内业工作,很多都交由建库单位做,因为技术方面的处理,图斑会分割、合并、或者增补。对于这些数据,执法口不可能掌握得那么详细、真实。特别是地籍(建库单位)随时在变化,影响效率,也影响真实性。执法监察这方面对于新增用地图斑的数据很有可能是按下发图斑面积来统计,而地籍的统计就是按他们处理后的面积来统计,所以最后两个部门数据难以保持一致,只有监察部门请建库单位人员进行再一次核查,这个过程会造成人力物力的浪费,本质上反映出卫片执法和变更调查暧昧不清的关系,也是违背开展土地卫片执法监察的目的。

2、卫片执法容易从一个侧面助长违法占地歪风。卫片执法检查的初衷是为更加准确地评价一个地区的土地管理秩序提供客观、公正的依据,是为了落实最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度,有效遏制土地违法行为。但是在实际工作中,为了避免15%的违法比例,为了尽快消除违法状态,一般用地指标都先保证违法图斑,而其他未动工的先申请用地的项目会暂时缓一缓。最后形成恶性循环,都先违法占地,先解决用地指标,这个从一个侧面助长违法占地的歪风,从本质上与加强土地监管,严格打击违法用地的本质相悖。平时案件查处中,涉及卫片执法的,政府也会重视,会责成相关部门配合处理,这类违法案件容易查处到位。其他违法案件会缓一缓,或者其他部门不予以配合,难以查处到位。

三、对打造卫片执法升级版的构想

1、建议利用现有日常监管平台的大数据信息建立卫片执法大数据库,将日常监管和年度卫片执法有效结合起来,加强与土地变更调查、土地督察等业务联动,打造协同监管新模式,构建协同监管的技术支撑机制。彻底打破唯卫片执法是从,一切围绕15%比例论的工作机制。

2、建议制定一套规范的、硬性的卫片执法约谈问责标准。不能单纯的以图斑数量多少和违法面积大小为标准,建议在确定卫片执法约谈问责对象时,既要综合考虑各地日常国土资源管理现状和经济社会发展水平,还应设立加分标准和抵扣项目相结合的鼓励措施。

3、建议加强约谈问责的后续督办检查机制。卫片执法约谈问责对象确定后,建议省厅先派出工作检查组对拟约谈问责地区的违法情况进行全面检查梳理,对违法图斑开展明察暗访,核查出存在问题的根本原因,加大纪检监察、新闻媒体、社会公众的介入,增强整改监督力度,切实约束地方政府领导违法用地行为,加大卫片执法的震慑力。

4、对卫片图斑提取的建议。一是每年部下发大量疑似违法图斑,有的图斑监测面积小、地理位置偏远、地表变化不明显,基层工作人员必须一一实地核查,导致花费大量人力物力和时间,建议部对以上监测图斑不予提取。建议对农村个人建房和小面积的设施农业用地也不纳入卫片执法范围。二是由于省级重点项目建设周期长,多数项目建设周期在3年以上,每年审批都在年底,动工都在年初,基层国土部门有的未立案查处,且项目建设中有的根据生产需要,未按审批的位置、形状建设或有少量超建,认定为违法图斑后,基层立案查处难、查处滞后,导致基层执法人员失职渎职风险较大,建议此类图斑只要在规划建设范围内就判定为合法图斑。三是随着社会经济发展,城市基础设施建设逐年增加,特别是道路建设,形成卫片图斑数量多、面积大,出于用地指标和报批费用的考虑,地方政府很少将此类用地报批。国土资源部门立案查处与交通部门加大路网建设进度力度的政策相矛盾,建议省厅与交通运输等部门协商后制定切实可行卫片图斑处理办法。

5、建议进一步加强卫片执法的保障机制。随着卫片技术手段越来越成熟和精度的提高,各地图斑数量呈几何倍数增加,图斑外业核查工作量大、时间紧、任务重,外业核查是加班加点,内业是夜以继日,建议上级制定相关政策,明确各地在卫片执法阶段可以适当发放津补贴,以提高工作人员的积极性,推动卫片执法工作顺利有效开展并取得实效。

孝感市国土资源执法监察局 
                  2017年5月18日




























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